	제1세션 토론문

이명박 정부의 대북정책 평가와 차기 정부의 발전방향

김준형(한동대학교 국제정치학과 교수)

기존 대북(북핵)정책의 성과와 문제점

이명박정부의 대북정책은 한마디로 선핵폐기론에 입각한 봉쇄정책이다. 출범 초부터 스스로를 실용정부라고 지칭했으나, 매우 이념적인 정부였다. 대북정책은 그의 이념성이 가장 강하게 드러난 부분이었다. 정치언술적인 측면에서만 실용성을 강조할 뿐, 실제로는 북한이 받아들이기 어려운 비가역적 무장해제를 요구했다. 이명박정부는 전임 진보 정권 10년을 이념정부로 낙인찍으며, 실용정부라는 정체성을 전면에 내세웠으나 실제로는 시작부터 이념적 행보였다. 대북정책에 대한 국내의 이념갈등을 극대화시킨 것이 정권획득의 최대 공헌자였던 것처럼, 집권 이후에도 냉전적 사고로 북한에 대한 봉쇄정책으로 일관했다. 이 과정에서 북핵 및 북한문제에 대한 남한의 발언권 또는 주도권이 부분적으로, 그리고 시기에 따라 강화된 것은 사실이다. 그러나 이는 냉전적 대결구조와 보수정부간의 친화성으로 인해 발생한 착시효과에 가깝다. 또한 오바마행정부가 금융위기와 산재한 국내개혁문제로 인해 제대로 대북정책을 끌고나가지 못한 상황에서 가능했다. 또한 이명박정부가 들어서고 난 후 중국의 부상에 대한 미국의 우려가 점증하면서 북한을 통한 중국견제라는 미국의 이해관계와 맞아 떨어졌다.

그러나 이명박정부 4년간 북핵문제는 해결되지 않았고, 남북관계는 거의 파탄지경에 이르렀으며 군사긴장은 탈냉전 이후 최고조에 이르렀다. 긴장고조에 대한 책임을 북한이 상당부분 져야하는 것은 사실이지만, 이명박정부 역시 책임에서 자유롭지 않다. 전임정부들에서는 남북대화가 있고, 유관국들의 대화가 진행되는 동안은 한반도 정세가 안정적으로 관리되었었다. 이명박정부가 그동안 발표한 대북제안들인 ‘비핵·개방·3000’, ‘8·15 신평화구상’, ‘그랜드 바겐’ 등은 모두 남북화해를 위한 제안들이라고 포장했지만, 본질은 선핵폐기론을 전제조건으로 삼고 있는 강경봉쇄정책이다. 비핵화와 대북보상이라는 마지막 목표에 대한 언급만 할 뿐, 그 목표에 이르는 실제적이고 구체적인 단계는 없다. 북한이 이를 그대로 받아들여 자발적으로 핵폐기를 할 리 만무했으며, 압력과 제재를 통해 붕괴하리라는 것 역시 한미의 희망사항에 불과했다. 북한을 궁지로 몰아넣으려는 한미의 정책은 중국의 정책변경을 가져옴으로써 결과적으로 북한의 전략적 가치를 상승시켜왔다.(아래 그림 참조)

천안함 침몰에 대해 북한이 인정하고 책임 있는 조치를 할 때까지 남북교류협력과 관련된 인적․물적 교류를 중단하겠다는 5.24조치는 돌아보면 혹자의 표현처럼 ‘자해 공갈’에 가까웠다. 북한에게 고통을 주기보다는 정작 남한의 기업 등에 더 큰 손해를 끼쳤기에 자해적이었으며, 북한의 변화를 전혀 끌어내지 못했기에 결국 공갈에 그친 셈이 되었다는 것이다. 오히려 북한은 연평도에 포격하는 도발로 응수했다. 사실 이명박정부의 대북정책은 부시행정부의 네오콘식 정권교체론과 CVID의 선핵폐기론을 답습한 것이다. 북한의 자발적 개과천선과 급변사태 사이에 어떤 옵션도 주지 않았다. 그런데 전자나 후자 모두 달성되기 어려운 것임을 이미 부시행정부가 보여주었다.

이정철, “북한 위성발사를 둘러싼 쟁점, 북미 양측의 전략과 대응,” 북한의 ‘광명성 3호’ 발사와 한반도 정세(토론회) 2012년 4월 17일(화) 국회의원회관 소강당

이명박정부와 달리 오히려 부시정부는 마지막 2년간 대화에 나섰었다. 6년간 끌어오던 세 가지 원칙, 즉 북미 양자회담 불허, 북한 압박수단으로서의 6자회담 추구, 선폐기-후보상 원칙을 완화해 중간단계의 보상을 허용하는 조치로 전환했다. 그리고 2.13 합의와 더불어 대화국면을 열었다.

대북정책 변화의 필요조건들

포용정책과 봉쇄정책 모두 북핵문제를 해결하는 데 실패했다는 것을 인정하고 출발할 필요가 있다. 또한 핵개발과 북한 안보는 1차적으로 북미간 쌍무적 이슈임을 인지해야 한다. 정책 실패나 협상전략의 부족 등 다른 이유들도 물론 있겠지만, 이런 상황에 이르게 된 가장 근본적인 이유 중에 하나는 미국과 북한 모두가 시간을 자기편이라고 인식하고, 문제의 해결을 위한 진정성 있는 접근을 하지 않았기 때문이다. 사회주의 체제가 붕괴된 후 미국은 유일패권으로 등장했다. 북한의 핵무기 개발은 테러 등과 함께 미국의 절대적 지위에 대한 도전이었지만, 선택은 칼자루를 쥔 미국의 몫이었다. 북한의 도전을 포용해 변화시킬 것인지, 아니면 봉쇄해서 무너뜨리든지 미국의 국익에 따라 주관적으로 결정되었다. 1993~94년 전쟁 가능성까지 거론되던 위기 상황을 극적으로 타개한 것이 북미 제네바합의였으나, 미국은 주판알을 튕기며 잠정 결론을 숨기고 있었다. 즉, 북한이 원하는 바를 제공하려는 의도는 없었으며 시간을 끌면 북한체제는 쇠약해져 다른 사회주의 국가들처럼 붕괴할 것으로 기대했기에 시간은 자기편이라고 생각했다. 이러한 인식은 지금까지 지속되고 있으며, 북한 핵문제 해결의 가장 큰 장애물로 작동하고 있다.

장달중, 이정철, 임수호 『북미대립: 탈냉전 속의 냉전대립』 (서울: 서울대학교 출판부, 2012), p. 41

북한도 마찬가지다. 핵무기 개발을 축적하면서 억지력을 강화할 수 있으므로 시간은 자기편이라고 인식해왔다. 제네바합의와 9.19 공동성명 등 합의들은 미국과의 관계개선을 이루려는 의도와 핵무기 보유를 통해 위협을 억지하려는 의도가 모두 있는 양다리 같은 것이었다. 원하는 것을 모두 얻는다면 포기할 수도 있지만, 안 된다면 핵개발을 재개하면 그만이라고  믿었다. 북한에게 미국의 존재는 이중적이다. 한편으로는 자신을 말살시킬 수 있는 가장 큰 위협인 반면, 다른 한편으로는 국가적 실체를 인정받고 생존을 보장받아야 하는 대상이다. 그런데 한미가 비대칭동맹이듯 북미는 비대칭적국관계라는데 북한의 딜레마가 놓여있다. 적대적 위기 상황이 최고조에 이르지 않으면 미국으로서는 대북 협상이나 보상을 제공할 동기가 별로 없는 것이다. 이를 잘 알고 있는 북한은 지난 20년간 벼랑 끝에 서서 자신이 얼마나 위험한지 과시하는 방법으로 미국을 협상테이블로 불러들이는 일을 반복했다.

그러나 이런 협상은 파국적 상황만 회피할 뿐 어느 쪽도 해결을 위한 진정성은 없다. 즉, 시간끌기를 위한 협상에서 대타결을 기대하는 것은 애초부터 힘들었다. 특히 한미 양국은 문제를 근본적으로 해결하려는 생각보다 북한을 달래거나 제재하면서 항복 아니면 붕괴를 위한 시간벌기를 해왔다. 하지만 한미 양국의 희망적 사고와는 달리 북한은 쉽게 무너지지 않았다. 제네바합의의 효과로 8년간, 그리고 9.19 및 2.13 합의로 몇 년 더 시간을 벌기는 했지만, 결과적으로 북한의 위험성은 증가했고, 몸값과 판돈은 커져버렸다. 북한은 플루토늄, 고농축 우라늄, 핵실험, 미사일, 위성으로 가능한 방법을 총동원해왔다. 그렇다고 해서 상황이 북한에만 유리하게 전개된 것은 아니다. 벼랑끝 전략 역시 한계효용 체감의 법칙 아래 있으며, 가능한 옵션은 별로 남아있지 않다. 게다가 강자와의 대결에서 '약자의 전횡'(tyranny of the weak)으로까지 불려왔던 북한이지만 사실상 그들이 원하는 실속 있는 보상은 거의 없었다.

사실 따지고 보면 핵개발 동결로 받는 직접적인 보상은 약간의 식량과 중유, 그리고 미완성의 잔해로 남은 경수로가 전부다.

시급한 대북정책전환

지난 20년하고도 수년 동안 파국도 대타결도 없이 도발과 협상 사이를 수없이 오가면서 위기에 대한 면역성이 증가하고, ‘역설적 안정감’마저 생겼다. 그런데 우리가 무시할 수없는 문제는 점점 그 변동의 진폭은 커지고, 의외성과 변덕성이 더해지고 있다는 점이다. 해결하기 위해 치러야 할 비용은 점점 커지고 있으며, 방법과 시간은 거의 소진되어 가고 있다. 상황을 더욱 심각하게 몰고 가는 것은 한미 양국은 물론이고 북한도 대외적 위기를 대내정치 변동에서 권력 강화를 위해 이용하고 있는 점 때문이다. 북한은 김정은 체제의 결속을 위해 이용하고, 한미 양국은 연말 대선을 위해 이용하고 있는데, 광명성 3호 발사가 바로 이를 반영한다. 새로운 대북정책이 하루빨리 마련되어야만 하는 이유이다.

북핵문제가 복잡한 대내외적 변수들이 얽혀 있는 풀어내기가 매우 어려운 매듭이라는 것은 두말할 필요가 없다. 그러나 그 매듭을 끊어버리는 식의 강경책은 사태를 악화시킬 뿐이다. 특히 북한을 힘으로 굴복시키는 것은 자존심과 명분은 챙길 수 있을지 모르지만, 파국의 위험은 더욱 가중될 뿐이다. 북한이 직접적인 위협도 되지 않는 미국이, 그리고 9.11이후 두 개의 전쟁을 동시에 벌일 만큼 패권적 힘을 과시했던 부시행정부도 힘으로는 북한을 바꾸지 못했다. 그런데 인질이 될 만큼 가까이 있는 한국이 북한을 힘으로 굴복시키겠다는 현 정부의 발상이 상황을 더 악화시켰다. 북한과 치킨게임에 이겨서 얻을 수 있는 자존심에 비해, 충돌이 발생했을 때 치러야 할 비용이 너무 크다.

이명박정부 5년간의 교훈은 막대하다. 역설적인 것은 이명박 정부의 유일한 공헌이라면 그것은 아마도 강경책으로는 북한 문제를 해결할 수 없다는 것을 절감한 것일 아닐까? 오죽하면 얼마 전 현대경제연구소의 설문조사에서, 조사에 응한 전문가들 112명 중에 단 한사람의 예외도 없이 이명박정부의 대북정책을 전환 또는 수정해야 한다고 응답했을까? 일치된 결론에 이르는데 너무나도 비싼 수업료를 치렀다. 10년 공든 탑이 무너졌고, 앞으로 이를 고치고 새로 만들어내는 드는 비용이 엄청나게 커졌다는 점은 안타까운 일이지만, 이만큼의 공감대는 다음 정부의 정책실천에 큰 힘이 될 것이다.

이명박정부의 대북강경책과 친미일변도의 대외정책은 한마디로 냉전회귀적 전략이었다. 현재의 악화된 남북관계는 누구의 책임을 떠나서 냉전대결의 부활이며, 분단질서의 재건이다. 반세기를 훨씬 지나 또다시 20년을 넘기며 분단과 냉전의 삶을 살게 만드는 구도를 단절하지 못한다면, 민족의 미래는 또다시 국내정치적으로는 기득권의 인질이, 그리고 국제정치적으로는 강대국간 패권경쟁의 인질이 될 수밖에 없다. 강한 러시아의 부활을 외치는 푸틴의 컴백에다, 강한 미국의 부활을 외치는 공화당의 집권마저 이루어진다면 최근 수년간 불거진 미중갈등과 합쳐지면서 동북아를 신냉전구조로 몰아갈 가능성이 높다. 그렇게 될 경우 우리의 운신의 폭은 지금보다 훨씬 좁아진다. 북한의 도발에 관해서는 만반의 준비를 해야 하고, 재차 도발이 감행되었을 때는 단호하게 응징함으로써 안보를 확보해야 한다. 하지만 우리에게 그것은 최소한의 목표일 뿐, 우리가 지향하는 한반도의 바람직한 미래가 될 수는 없다. 재발을 막는 방법은 불안한 냉전구조를 해소하고 평화체제를 건설하는 것에 있지, 대결구조를 방치 또는 강화하는 것에 있지 않다.