	제2세션 발표문

서울시 남북교류·협력의 방향과 향후 과제

전영선(건국대 교수)

서울시의 남북교류·협력의 의의

이 글은 서울시의 남북교류 협력사업의 방향과 향후 과제를 살피는 데 목적이 있다. ‘서울시의 남북교류 사업으로 무엇이 있을까’ 라고 묻는다면 많은 사람들이 ‘경평전’을 먼저 떠올릴 것이다. 경평전에 이어 경평문화제가 더하여 진다면 금상첨화가 될 것이다. 물론 ‘경평전의 부활’은 역사성과 상징성이 높다는 점에서 좋은 사업 아이템이라고 할 수 있다. 경평축구의 부활과 함께 문화행사를 추진하여 축제적 형태로 진행한다면 그 의미 또한 남다르다고 할 수 있다.

경평전은 경평축구대항전의 줄임말로 대한민국의 양대 도시인 경성과 평양을 대표하는 경성 축구단과 평양 축구단이 장소를 번갈아 가면서 벌였던 친선경기다.

그렇다면 ‘왜 경평전을 해야 하는가’라고 묻는다면 어떤 대답을 할까? 경평전의 역사적 의미 외에 어떤 의미를 찾을 수 있을까? 역사적 의미를 찾든, 미래의 가치를 찾든 서울시의 남북교류 협력 사업은 역사적 의미재현에서 한 걸음 더 나가야 한다.

서울시의 남북교류·협력 사업이 특별한 의미를 갖는 것은 세계 유일의 분단국가의 수도라는 상징성이 크게 때문이다. 여타 지방자치단체의 교류와는 다른 상징적 의미가 크다. 서울은 한반도 문화의 중심지로서 역사적 상징성이 크며, 통일한반도의 수도로서 상징성을 내포하고 있다. 이런 점에서 서울시의 남북교류협력 사업은 통일한반도의 미래에 대한 기획과 비전 아래 추진되어야 한다.

서울시의 남북교류 협력 사업은 분단국가의 수도로서 평화의 도시로서 국제적 위상을 만들어 나가야 한다는 비전 아래 추진되어야 한다. 한반도 평화 도시로서 위상을 세우고, 한반도를 넘어 다양한 문화가 갈등 없이 공존하고 어울리는 평화 도시의 위상을 만들어 나가야 한다. 서울과 평양의 교류를 통한 분단 코리아의 심장을 다시 뛰게 함으로써, 분단 코리아의 심장인 서울과 평양이 분단시대를 끝내고, 남북 화해의 시대를 열고, 통일시대를 주도적으로 이끌어 나아갈 동력을 만들어야 한다.

이를 위해서는 서울시의 남북교류 협력사업은 다음과 같은 사항을 고려해야 한다. 우선적으로 서울시를 포함하여 자치단체의 남북교류가 갖는 의미이다. ‘서울시가 남북교류 협력사업을 해야 하는 당위성은 무엇인가?’, ‘서울시의 교류는 다른 자치단체의 교류와는 어떤 차이가 있는가?’, 남북교류 협력 사업을 추진한다면 ‘북측 파트너는 평양시가 되어야 하나 북한 당국이 되어야 하는가?’, ‘남북교류 협력사업의 추진체제는 어떻게 되어야 하는가?’, ‘어떤 방식으로 추진해야 하는 가?’, ‘서울시자 직접 주도할 것인가? 단체에 대한 지원을 통해 추진할 것인가?’, ‘분야는 어떻게 할 것인가?’, ‘역사, 문화, 예술, 도시개발, 디자인 등등. 추진방식과 체계, 분야, 형식에 대한 종합적인 플랜이 필요하다. 이 글은 서울시의 남북교류 협력사에 필요한 것을 확인하는 자리가 될 것이다.

지방자체 단체의 남북교류 사업의 의미

자치단체의 남북교류 협력사업은 2000년 남북한 정상의 첫 만남인 역사적인 ‘6․15 남북정상회담’을 계기로 2008년 이전까지 다양한 분야에서 꾸준하게 발전했다. 남북교류 협력사업은 분단 이후 지속되어 온 ‘적대와 대립’을 청산하고 ‘대화와 협력’을 통한 ‘능률성’과 ‘합리성’을 바탕으로 한 상생(win-win)의 관계로 발전하는데 상당한 기여를 하였다고 평가할 수 있다.

남북교류 협력 사업을 통해 남북화해와 협력의 필요성을 확산하였으며, 교류협력을 통해 상호 문화를 접촉하면서, 서로에 대한 이해의 폭을 넓혀주었다. 분단이 장기화되면서 심화된 남북의 이질화를 해소하고, 협력으로 나가는 길을 모색하는 노하우를 축적할 수 있었다. 성공적으로 추진한 곳도 있고, 목적한 성과에 이르지 못한 곳도 있었지만 추진했던 경험은 향후 남북교류 협력사업의 방향을 모색하는 데 중요한 바탕이 될 것이다.

자치단체의 남북교류 협력 사업의 의미는 다음과 같다.

첫째, 자치단체의 협력 사업은 정치적 현안을 돌파할 수 있는 남북교류의 채널이 될 수 있다. 자치단체의 자율성은 정치적 부담을 덜 수 있어서 당국 차원의 교류 틈새를 메울 수 있다. 통일에 미칠 긍정적인 영향은 독일 통일 사례에서도 확인되었다. 독일의 경우 자치단체의 역할이 매우 컸다. 체제와 이념의 차이로 인해 중앙 정부 간의 교류가 활성화 되지 못한 상황에서도 지방정부 차원의 교류는 지속적으로 확대되었다. 지방정부 차원의 교류가 지속되면서 동서독 교류를 지속적으로 유지할 수 있었고, 통일과정은 물론 통일 이후의 사회통합에도 긍정적인 역할을 하였다.

둘째, 통일을 추진하고 대비하는 촉진제 역할을 할 수 있다. 통일은 남북한 당국의 노력만으로 이루어지지 않는다. 남북이 적대적 대타성으로 공존하는 동안에 축적된 적대성을 해소해야 한다. 문화적으로 통합되지 않는다면 통일의 의미는 반감될 뿐이다. 자치단체 간의 교류는 통일사업에 지역주민들을 참여하게 함으로써 상호 이해를 쌓고, 극복할 수 있으면서 남북 화해와 통일 시대를 앞당기는 활력소가 될 수 있을 것이다.

셋째, 자치단체의 남북교류는 다양성과 전문성을 동시에 확보할 수 있다는 장점이다. 자치단체별로 지역적 특색에 맞는 사업 아이템을 찾아서 집중할 수 있으며, 자치단체의 행정력을 뒷받침할 수 있어서 안정성을 찾을 수 있다.

넷째, 자치단체의 남북교류 협력 사업은 지역사회의 참여를 활성화함으로써 주민들의 참여 폭을 넓힐 수 있다. 그 동안의 남부교류 사업은 제한된 인원이 주로 참여하면서 일반 주민들의 참여가 제한되었다. 자치단체의 교류는 지역 주민의 참여를 촉진하고 확대함으로써 통일계층의 저변 확대에 도움이 될 수 있을 것이다.

다섯째, 국내기업의 생산 활동을 진작할 수 있다. 대북 지원사업의 경우에는 대부분의 물품이 남한에서 제조된 것으로 기업의 이익으로 환원된다. 제주도에서 실시한 감귤보내기 운동은 제주도 내 과잉 생산된 감귤수급의 안정을 목표로 추진한 사업으로, 감귤수매와 물류비는 농림부 기금과 도민들의 성금, 그리고 남북협력기금으로 충당했다. 특히, 감귤 재배 농가의 현물 기탁 등의 방법으로 제주도민의 적극적인 참여를 유도하였다.

자치단체가 갖는 이러한 장점은 남북교류 사업 현장을 통해서 확인되었다. 남북대화가 본격화 된 이후, 자치단체의 남북교류 협력 사업은 한반도 평화 정착과 긴장 완화에 기여할 수 있음을 확인하였다. 남북관계의 개선과 함께 자치단체의 적극적인 교류협력 사업을 추진한다면 통일을 대비하고, 남북이 공동체를 만들어 가는 촉진제 역할을 할 것이다.

지방자체 단체의 남북교류 사업의 사례 분석

자치단체의 남북교류 협력사업은 2000년을 계기로 다양한 사업들이 추진되었다. 사업 유형별로 정리하면 다음과 같다.

첫째, 자치단체의 행사 일환으로 진행된 사업이다. 전국체전의 성화를 금강산에서 채화한 것을 비롯하여 부산아시안게임, 대구유니버시아드, 인천 동아시아 게임, 자치단체의 국제마라톤 대회 등의 행사를 계기로 남북교류 사업을 추진한 경우이다. 문화행사와 관련하여서는 광주비엔날레, 부산국제영화제, 대전시의 제2회 세계과학도시연합 행사에 북측의 초청을 추진했던 사례가 있다.

둘째, 인도적 지원 사업이다. 남북교류의 물꼬를 트거나 자치단체의 사업이 분명하지 않을 때 인도적 지원 사업은 남북교류의 계기가 되었다. 인도적 지원사업 자체가 목적인 경우 있지만 그 보다는 인도적 지원 사업을 남북교류 협력의 계기로 삼는 경우이다.

셋째, 자치단체의 특성화 사업과 연관하여 협력 사업을 추진하는 경우이다. 강원도의 금강-설악권 솔잎혹파리 방제사업, 연어치어 방류 및 부화장 건설 지원 등의 사업, 제주도의 감귤보내기 사업, 전라북도의 ‘춘향전 평양공연’사업, 철원군의 농업협력사업 등이 지역적 여건을 고려한 대표적인 협력사업이다.

넷째, 자치단체의 축제 행사를 계기로 교류협력 사업을 추진하는 경우이다. 광주광역시가 김치를 주제로 김치축제에 북한 전문가 초청사업, 김치공장 건립 사업 추진의 사례, 충주시의 충주세계무술축제에 북측 무술단체 초청 추진 사례가 있다.

다섯째, 경제 협력을 중심으로 교류협력 사업을 추진하는 경우이다. 경상남도가 추진했던 지방 기업의 북한 진출 및 남북협력 사업 추진 사례가 있었다.

이외에도 다양한 사업들이 추진되었다. 그러나 많은 사업제안에도 불구하고 직접적인 교류 사업으로 이루어진 사례는 그리 많지 않았다. 남북관계가 호의적이었던 2000년대 초반만 해도 교류협력사업 승인 비율이 70%도 되지 않았으며, 실제로 추진된 사업은 15% 정도에 불과하였다.

실제로 추진된 사업 비율이 이처럼 낮은 것은 우선적으로 북한의 소극적인 태도가 원인이라고 할 수 있다. 그러나  남북관계 분위기에 편승하여, 남북의 여건을 고려하지 않은 채 진행된 사업이 많았기 때문으로 설명할 수 있다. 자치단체의 대북사업은 지주로 자치단체의 홍보와 발전을 위한 동기에서 출발하면서, 지속적인 사업 추진 의지와 여건이 마련되지 않은 상태에서 시작하면서 실패 확률이 높아진 것이다. 대북사업을 분야별로 살펴보면 인도적 지원 사업은 성공률이 높지만 북측을 초청하는 사업은 성공가능성은 매우 낮았다.

독일 통일과 지방자치단체 교류

독일의 통일 과정에서 주정부 차원의 노력이 바탕이 되었다는 것은 널리 알려진 일이다. 서독 지방 정부의 노력으로 동독 주민들의 이주가 손쉽게 이루어졌으며, 문화적 동질감 회복에서 큰 효과를 거두는 등 동·서독 통일의 촉매제 역할을 하였다. 독일의 통일 경험을 남북관계에 직접적으로 적용하는 것은 어렵다. 남북의 상황이나 환경 등의 차이가 적지 않다. 그러나 통일과정에서 역할은 지방자치단체의 교류에서 참고해야 한다.

서독 지방자치단체의 교류가 본격화 된 것은 1969년 빌리 브란트 수상이 취임하면서 동방정책을 발표한 것이 계기가 되었다. 이후 1987년 9월 동독 호네커 수상의 서독 방문 계획이 확정되면서 동독 수상의 고향인 자르론이스시와 아이젠휴텐스타트시가 1986년 10월에 동·서독 지방자치 단체로서는 최초로 자매결연 하였다.

이후 자치단체의 시장과 부시장을 단장으로 하는 방문 교류를 통하여 자치단체간의 교류협정이 체결되었다. 합의문 작성에는 어려움이 많았다고 한다. 서독은 교회활동이나 청소년활동 등 비정치적 상호교류를 원했으나, 동독은 외교문서와 비교될 만한 평화, 긴장완화, 선린관계 등의 정치적 해결을 강조하였다. 때로는 비핵화 지대화와 평화에 대한 공동책임, 상호 주권인정 등의 내용을 포함할 것을 요구하기도 원하였다. 즉, 동독은 중앙정부가 목표로 하는 ‘체제유지’의 정치적 목표를 지방자치단체의 교류협력에도 적용할 것을 요구하였다. 반변 서독은 자치단체 간의 자매결연은 주로 지역 주민 상호 간의 신뢰회복과 동질성 회복을 위한 계기로 인식하였다.

동·서독 자치단체 간의 교류는 대부분 지방자치단체 간의 특성과 유사성을 중심으로 추진되었다. 즉 역사적 특성이나 인민지리, 환경 등의 특성이 반영되었다. 예를 들어 항구도시, 대학도시, 철강도시, 신발산업 도시, 역사도시 등끼리 자매결연이 이루어졌다.

교류 내용은 정치, 행정, 문화, 사회부문으로 확대되었는데, 사회문화 교류는 전시회, 음악회, 영화상영, 초청강연, 도심지 개발, 유적보존, 환경문제에 대한 내용들도 포함되어 있었다. 또한, 지역주민이 중심이 된 볼링, 축구, 탁구팀의 교환과 주민대토론회, 어린이 미술경시대회, 여성토론회, 지역신문 교환 등의 사업이 이루어졌다.

자치단체의 교류에 대해 동·서독 정부는 암묵적으로 지원한다는 합의를 서로 지켜갔다. 주민 스스로의 필요에 의해서 만나는 것을 중앙정부가 묵묵히 지원하는 방향으로 관계증진을 도모했다.

동·서독의 자치단체 교류는 민간차원의 대규모 인적교류로 이어졌고, 이는 독일통일의 가장 큰 동력이 되었다. 지방자치단체의 긴밀한 교류관계가 쌓여 통일의 밑거름이 된 것이다. 인적 교류의 중요성을 일깨우는 사실이다. 인적 교류는 독일의 경험에서 보았듯이 분단의 이질성 극복에 커다란 기여를 할 수 있다는 것을 시사한다.

자치단체의 교류였지만 정부의 협력도 적극적이었다. 지방자치단체의 교류협력 사업이 확대되자 사안별로 재정지원 사업을 지원했다. 지원을 하면서도 직접적인 개입을 하지 않고 자율성을 보호했다. 남북교류에서도 재정적으로 열악한 자치단체에게는 협력사업이 유지되면서도 자율성이 훼손되지 않은 지원이 필요하다.

서울시의 남북교류 협력 방향

1) 자치단체의 장점 극대화

자치단체의 남북교류 협력사업이 남북관계 개선과 통일 기반 조성에 기여하는 바가 적지 않지만 이러한 목표를 실현하기 위한 만만치 않은 과제가 있다. 남북 교류협력 사업의 추진은 국내외의 정치적인 이해관계와 밀접히 연관되어 있다. 서울시를 포함하여 자치단체들의 남북교류 협력 사업이 지속적이고 안정적인 발전을 이루기 어려운 현실적 한계가 있다. 남한 내의 남남갈등은 물론 남북관계에 직접적인 영향을 미치는 국제 관계까지 고려해야 한다.

자치단체의 장점을 최대한 활용해야 한다. 대북사업에서 자치단체가 갖고 있는 최대의 장점은 다양성, 유연성과 전문성이다. 다양성이란 자치단체의 특색과 규모가 다양하기 때문에 교류협력의 단위와 내용을 맞추어 나갈 수 있다. 2001년에 서울시의회에서 추진했던 서울시의회․평양시인민위원회  간 교류 협의 진행이나 서울 강동구와 평양 강동군 간의  교류 협력 추진 사례는 자치단체의 단위에 따른 교류 가능성을 보여준 사례이다.

남북관계에서도 자치단체의 교류가 갖는 역할과 의미를 확인하고 교류를 확대해야 한다. 남북 당국 간의 교류는 국내외적이 여건을 고려해야 하지만 자치단체의 유연성을 갖는다. 남북당국 간 협력과 교류 사업이 남북관계가 국내 정치적 갈등과 국제적 관계까지 고려해야 한다. 자치단체의 교류는 상대적으로 자율성을 갖기 때문이다. 2013년 정권이 교체되고 새로운 정권이 들어선다고 해도 MB정부가 일정 정도 방향을 전환하는 조치를 하지 않는다면 남북교류의 조건을 풀어나가는 과정과 시간이 필요할 것으로 전망된다. 남북관계의 조속한 정상화를 위해서라도 상시적인 대화채널을 유지해야 한다. 자치단체가 바로 상시적인 대화채널로 역할이 가능하다.

자치단체는 국내외의 정치적 영향으로부터 상대적인 자율성이 있다. 국내외 정세에 직접적인 영향을 받고 있는 남북의 정부 차원의 공식적인 통로의 교류협력 외에 채널로서 의미가 크다. 정부 당국 간 차원의 남북교류 사업은 주변정세에 직접적인 영향을 받았다. 남북장관급회담이 진행되던 가운데 국방백서의 ‘주적’ 표현 문제로 회담이 결렬되기도 하였고, 이 영향으로 인해 예정되었던 이산가족 상봉이 무산되기도 하였다. 9·11사태 이후에는 미국의 대북강경발언으로 남북 경협추진위원회가 무산되기도 하였다. 그러나 남북관계의 경색국면에서도 제주도의 감귤 보내기가 성사되었고, 제주도민 253명의 방북이 이루어짐으로써 화해 협력의 분위기를 유지하였던 경험이 있다. 이는 지방자치단체의 남북한 화해 협력 사업이 남북협력의 돌파구로 역할 할 수 있다는 것을 보여주는 예라고 할 수 있다.

지방자치단체는 자율성을 갖는다. 이러한 자율성을 활용한다면 남북관계 뿐만 아니라 국제적 관계까지 고려해야 상황 속에서 통일을 대비한 남북의 안정적 협력관계를 구축할 수 있다. 다만 자율성이 자율적인 교류를 의미하지 않고 유연하게 접근할 수 있는 안정적인 자율성이 되어야 한다. 서울시의 남북교류 협력 차원에서는 이 자율성을 안정적으로 이끌어 나갈 수 있는 추진체계가 필요하다. 안정적 추진체계를 통한 교류는 남북협력사업의 안정적 추진과 함께 남북교류 협력사업의 한계로 지적된 이벤트성 교류, 중복교류를 막을 수 있다. 장기적인 비전을 갖고 안정적으로 사업을 추진하기 위해서는 안정된 추진체제가 있어야 한다.

2) 추진체계의 전문성 확보

남북교류협력의 경험과 대북 정보가 부족한 상황 속에서 지방자치단체가 남북교류를 추진하는 것은 충분한 사업성과 사전검토가 진행되지 못하므로 실패의 가능성이 높다. 대북교류 사업 추진체계의 전문성을 높여야 한다. 자치단체의 대북사업이나 협력사업의 담당 주체는 자치단체의 특성이나 여건에 따라서 나누어진다. 대체로 대북사업에 대한 컨설팅과 실무적인 사업 추진은 국제협력관이나 남북관계특별 보좌관이나 국제협력관실에서 추진한다.

남북교류 협력사업의 추진체계는 사업의 중복 지원이나 단기 이벤트성 교류를 지양하고 안정적인 자금 관리와 지속적인 운영이 차원에서도 필요하다. 남북교류를 장기적인 차원에서 추진하기 위해서는 민간의 참여가 두드러져야 한다. 민간 전문가와 서울시의 행정력을 결합한 방식으로 재단의 독립된 형태로 추진하는 것이 바람직하다.

3) 자치단체장의 분명한 의지

여기에 자치단체장의 의지가 결정적인 역할을 한다. 자치단체의 경우에는 자치단체의 의지와 방북 여부가 사업 실패를 좌우하였다. 북미관계가 경직된 시기에도 제주도와 강원도가 성공적으로 진행할 수 있었던 것은 자치단체장의 의지가 강하게 작용한 결과이다.

그러나 자칫 자치단체 장이 사업에 대한 타당성 분석이나 치밀한 사전준비 없이 선거를 의식하거나 성과주의를 위해 추진하는 경우 실패하기 쉽다는 보여주었다.

4) 장기적인 비전

남북교류 협력사업은 장단기적인 목표와 실천 방향이 분명해야 한다. 통일은 단 기간에 이루어지는 사안이 아니다. 교류협력 사업에 대한 지속적이 노력이 필요하다. 일회성이나 전시성 사업을 시도하는 경우가 많았다. 이럴 경우 성사율도 낮을 뿐만 아니라 남북관계 발전에 기여하는 바도 매우 적다. 지속적인 사업 추진은 중앙정부가 아닌 각 지방자치단체에서 스스로 개척해야 할 부분이다.

5) 주민 참여형 협력사업 개발

주민들이 관심을 두고 참여할 수 있는 협력 사업을 찾아야 한다. 남북교류협력부문에서 지역주민의 관심 등이 자치단체의 큰 역량으로 자리 잡아야 할 것임을 보여준다. 그리고 예산문제와 전담인력 문제가 낮은 순위로 꼽힌 이유는 현재 지방자체단체의 교류협력이 아직 초보적인 단계여서 예산이나 전담인력의 필요성을 느낄 만큼 활성화되지 못했음을 보여주는 결과이다. 즉, 남북한 교류가 보다 활성화되는 단계에서는 예산문제와 전담인력 문제가 큰 요인으로 자리 잡을 수 있을 것이라고 판단된다.

6) 안정적 기금 관리

자치단체의 남북교류 사업은 지역예산과 기금을 통해 충당하였다. 남북교류 협력이 활발해 지면 기금 조성과 관리가 중요한 문제로 부각될 것이다. 지속적이고 안정적인 남북교류 사업을 위해서는 안정적인 기금 관리 방안이 만들어져야 한다.

7) 자치단체 차원의 교류 협의체 구성

자치단체의 교류사업이 남북관계나 통일문제에 긍정적으로 기여하기 위해서는 자치단체 차원의 교류 협의체가 필요하다. 사안에 따라서 개별 자치단체가 추진하기보다는 여러 자치단체가 공동으로 추진하는 것이 효율적인 사례도 있을 것이며, 공동으로 대처해야 할 사안도 많을 것이다. 협의체를 통해서 대북교류 사업의 효율성을 높여야 한다.