	제2세션 토론문

남북교류와 서울시민의 참여 증진 방안

이 글은 남북교류에서의 시민참여의 원리와 서울시의 위상에 기초한 시민참여의 특성, 진정한 의미에서의 시민참여를 반영하는 사업으로 북의 마을 만들기 사업을 설명하는데 국한하였다. 이는 토론자의 책임 반경을 감안한 것이다.

정현곤(시민사회단체연대회의 운영위원장)

통일과정론과 시민참여

통일과정 혹은 남북관계 발전 과정에서의 시민참여이라는 개념은 ‘한반도식 통일’의 특성을 표현한다. 여기서 ‘한반도식 통일’이란 무력에 의한 통일이거나, 그것이 평화통일일지라도 일방에 의한 흡수통일을 배제한다는 의미를 담고 있다. 그것은 달리말해 합의통일을 의미하는 것인데, 이럴 경우 통일과정에서의 시민참여가 매우 큰 특징을 구성하게 된다는 것이다.

여기서는 시민참여통일이라는 개념을 사용하여 압축적으로 표현하고자 한다.

시민참여 통일이 중요하게 대두된 것은 2000년 6.15공동선언에서 남북 정상이 합의 통일의 방향에 대해 공감을 이룬 데에 기초한다. 6.15공동선언 제2항은 “남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다”고 합의하고 있다. 이 합의가 의미하는 것은 통일과정의 단계성과 점진성이다. 서로 다른 체제 사이에서 벌어지는 교류의 공간에는 체제위협적 요소가 늘 작용하기 마련인데, 이 과정을 제대로 관리하자면 장기간의 중간단계를 설계하고 매우 의식적인 운영원리에 입각하여 작동시킬 필요가 있다. 그것이 ‘(남측의) 남북연합’ 또는 ‘(북측의) 낮은 단계의 연방제’가 갖는 공통성의 의미였다. 여기서 남북연합은 교류협력의 적절한 단계에서 구현되게 된다.

“저는 여기서 우리의 통일에 대한 개념을 바꿀 것을 제창합니다. 단일형 국민국가로의 ‘완전한 통일’이라는 고정관념을 버리고, 연합제와 낮은 단계의 연방제 사이 어느 지점에서 남북간의 통합작업이 일차적인 완성에 이르렀음을 쌍방이 확인했을 때 ‘1단계 통일’이 이룩되는 것이라는 새로운 발상이 필요한 것입니다. 말하자면 무엇이 통일이며 언제 통일할 거냐를 두고 다툴 것 없이 남북간의 교류와 실질적 통합을 다각적으로 진행해 나가다가 어느날 문득, ‘어 통일이 꽤 됐네, 우리 만나서 통일했다고 선포해버리세’라고 합의하면 그게 우리식 통일이라는 겁니다.” 백낙청 『한반도식 통일, 현재진행형』(창비 2006), 20~21면.

남북관계가 남북연합으로 진척되었다는 의미는 체제 위협요소에 대한 부담을 떨쳤다는 것이므로 교류협력이 비약적으로 증대하게 됨을 의미한다. 이렇게 넓어지는 공간을 시민들이 채우게 되는 것이다.

시민참여 통일은 단계성과 점진성을 특징으로 하는 한반도식 통일의 본질을 형성한다. 이는 달리말해 한쪽의 붕괴에 따른 급변사태와 같은 구도라면 도대체 시민이 참여할 시간과 공간조차 없다는 말과 대비된다. 이럴 경우라면 정부가 운영하는 행정기관과 군대 혹은 전문적 구호기관이 주 역할을 하게 될 것이다.

시민참여 통일은 첫째, 남북교류와 협력의 현장에서 시민들의 참가가 늘어나고 남북 사이에 시민적 연계가 강화되면서 통일의 방향이 정해져 가리라는 의미를 포함한다. 이럴 경우 남북교류와 협력의 흐름을 조사하고 예측하면서 제대로 된 참여 주체를 형성하는 데 기여할 방법을 찾는 것이 주요 과제가 된다. 둘째는 거버넌스의 문제로서 정부 대북정책에 시민참여를 보장하는 것이다. 거버넌스에 참여하는  시민이란 첫 번째에서 언급한 시민주체, 즉 교류협력 주체를 중심에 둔다.

그런데 시민참여 통일에서 생각해야 하는 것은 교류협력 주체로서의 시민 개념의 포괄성이다. 현재 그것은 당국과 대비된다는 뜻에서 ‘민간’으로 표현되고 있다. 여기에는 기업인이 포함되어 있다.

서울시의 남북교류협력과 서울시민의 참여

서울시 남북교류의 두 가지 차원

서울시의 남북교류 문제는 두 가지 차원의 접근이 가능하다. 하나는 남북교류에서의 지방자치 단체의 역할에 관한 것이고 다른 하나는 서울이 갖는 ‘수도’로서의 의미이다.

수도로서의 서울시의 의미는 코리아 디스카운트의 직접적 연계고리에 서울이 위치해 있다는 점에 있다. 이는 남북관계가 악화되고 군사적 긴장이 강화될 때, 그 위험성에 대한 표현이 수도 서울의 안전성으로 표현된다는 점에 있다. ‘위험성’에 따른 해외로부터의 투자 위축이나 자산 유출과 같은 국가 위기는 북의 공격에 대한 노출 정도에 달려 있다고 보여지는데, 휴전선에서 불과 40km에 위치해 있는 서울은 매우 취약하여 코리아디스카운트의 담지자로 기능하게 된다. 이것은 수도로서의 서울의 의미가 국가 전체를 대신하게 된다는 의미이기도 한데, 남북관계에서 서울시를, 서울시민을 단지 하나의 지방정부, 지방시민으로 바라볼 수 없는 이유이다.

수도로서의 서울시의 이러한 위치는 평화에 대한 보다 적극적 정책의 압력으로 작용한다. 서울시민은 단지 서울시의 남북교류 사업에의 참여가 아니라 국가 차원의 교류협력에 적극, 참여할 유인을 갖게 되는 것이다.

다음으로 남북교류 분야에서의 지방자치단체 역할의 경우인데, 이는 일반적 현상으로 정착되어 있다. 지자체의 경우 재원 규모가 민간에 비해 상대적으로 크고 안정적일 뿐 아니라 행정지원 조직이 뒷받침되고 있어 정책 방향이 서면, 교류사업을 전개하는 것이 그리 어렵지 않다. 경기도, 강원도, 인천은 북과의 접경지역이라는 특징으로 교류 사업에 상당한 축적이 있고, 그 외 광역지자체의 경우 충남도, 경북 정도를 제외하고는 대북교류 협력 사업에서 나름의 성과를 구축하고 있다. 농기계 지원을 기본으로 의료시설 지원이나 학교, 도로 보수 등 마을 만들기 사업이 포함하며 쌀농사나 과일, 채소의 하우스 재배 등과 같이 공동 농업도 시행되고 있다. 지자체로서의 서울시의 경우는 의료시설 지원 등 인도지원 사업에 적정규모의 재정을 지원한 것을 제외하고는 뚜렷한 성과는 없다.

지자체로서의 서울시 남북교류 사업이 그리 많지 않았던 이유는 여러 가지였다고 보여진다. 우선 중앙정부가 적극적인 경우에는 그 혜택을 누렸다고 볼 수 있고, 중앙정부가 소극적일 뿐 아니라 심지어 북과 다투는 경우라면 서울시가 치고 나갈 동력을 갖기가 더욱 어려운 환경이라고 볼 수 있다. 이것은 주로 수도로서의 서울시가 갖는 특징 때문이다. 교류협력에 서울시민이 가장 많이 참여했다는 점은 당연한 것이다. 물론 중앙정부에서 협력이 순조로울 경우 ‘경평축구’와 같은 서울-평양 교류의 상징을 구축했더라면 하는 아쉬움이 없지는 않다. 아울러 최근 남북관계의 경색에 따라 코리아디스카운트가 커지는데 대한 불만이, 지휘자 정명훈의 평양방문과 콘서트 성사에 대한 기대로 표현되는 것을 보면 서울시의 적극적인 역할을 기대하게도 된다.

시민참여의 장/단기 접근 방식

시민참여는 단기적 과정과 장기적 과정으로 나누어 볼 필요가 있다. 통일과정론에서 주장하듯이 한반도식 통일이 시민참여형일 수밖에 없다고 하는 것은 단계성과 점진성의 표현이지 일상적 의미의 확장성을 의미하는 것은 아니다. 시민참여도 때가 있다.

사실 지금의 남북관계가 교류협력 단계의 초입에서 좌초했다고 본다면 이 단계의 복원에서 사용해야 할 전략은 일반적 의미의 시민참여이기보다는 참여형 시민조직의 우대일 수밖에 없다. 쉽게 말하자면 경험 있는 참여조직을 앞세우자는 것이다. 대표적으로 우리민족서로돕기운동이나 어린이어깨동무는 시민참여형 교류협력 단체이다. 이는 단기 접근법이다.

단기접근법의 또 하나는 물론 중앙정부 편승전략이다. 아래의 인용문을 보자.

제4조 남과 북은 역사, 언어, 교육,문화예술, 과학기술, 체육 등 사회문화분야의 교류와 협력을 발전시키기 위한 조치를 취하기로 하였다.

① 남과 북은 장관급을 위원장으로 하는 [남북사회문화협력추진위원회]를 구성하기로 하고 역사유적과 사료발굴 및 보존, [겨레말큰사전] 공동편찬, 교육기자재와 학교시설 현대화, 공동문화행사, 과학기술인력양성, 과학기술협력센터 건설, 기상정보교환 및 관측장비 지원, 2008년 베이징올림픽경기대회 공동응원을 비롯한 사회문화협력사업들을 협의 추진하기로 하였다.

② 남과 북은 백두산과 개성관광사업이 원만히 진행될 수 있도록 적극 협력하며 서울-백두산 직항로 개설을 위한 실무접촉을 12월초에 개성에서 진행하기로 하였다.

③ 남과 북은 2008년 베이징올림픽경기대회에 남북응원단이 경의선 열차를 이용하여 참가하는 문제와 관련한 실무접촉을 12월중에 진행하기로 하였다.

이 문서는 2007년 11월 16일에 열렸던 남북총리회담 합의문의 일부이다. 여기 언급된 사업에서 서울시민이 참여할 사업이 부지기수이다. 서울-백두산 직항로가 개설되면 역시 서울시민이 여러 이점으로 쉽게 접근할 것이다. 당시에야 무산되었지만 베이징올림픽 경의성 이용은 더 말할 것도 없다. 역사유적의 경우도 조선의 수도인 한양이 보고가 아닌가. 공동문화행사라면 역시 음악회 같은 것일 텐데 서울시민이 역시 가장 큰 수혜자가 된다. 서울시로서는 중앙정부와의 협조체계의 상설화를 지향하여 서비스를 진행할 수 있는 체계를 갖추는 것으로도 많은 일을 감당해야 할 것이다.

장기접근법은 전문단체 우대나 중앙정부 편승이 아닌 서울시민의 생활과 연결되어 시민이 활동주체로 서는 경우를 만드는 작업을 말함인데, 가장 대표적인 것이 ‘마을만들기’ 사업이다. 여기서 굳이 마을만들기 사업을 예로 드는 것은 그것이 현재 서울시민의 독립성과 자율성을 가장 잘 표현하고 있기 때문이다. 이는 서울시민의 일상생활에서 나오는 경험과 실력으로 남북교류 주체가 되는 모습을 구현한다.

장단기 접근법이라 하여 이를 초기와 후기로 나누는 것은 적절치 않다. 장기적 과제도 초기에 진행되는 것이 마땅할 것이기 때문이다.

시민참여의 본질에 접근한 사례

지자체로서의 서울시 남북교류 프로그램은 다양하게 설계될 수 있다. 그간 지자체 사업의 경험에 비추어 인도지원을 중심에 놓고 사회문화교류가 진행되는 양상일테지만 이 과정에서 서울시민의 특성을 반영하는 사업을 구상할 수 있을 것이다. 여기서는 서울시민의 창의성과 운동성이 잘 표현되고 있는 마을만들기 사업이 시민참여에서 차지하는 유용성을 점검해 보고자 한다.

서울에서 진행하는 마을 만들기 사업은 그 모습이 다음과 같다.

“하지만 이도저도 없는 사람들은 말 그대로 몸뚱아리 하나가 생활자원의 전부이다. 그래서 없는 사람들은 각자가 가진 재능을 서로 나누어야 살아갈 수 있다. 이게 ‘마을’이다. ‘호헤적 생활관계망’이다. (중략) (마을만들기를) 거칠게 나누어보면 세 가지 정도로 요약된다 할 수 있지 않을까? 생태적 주거환경, 대면적/관계지향적 복지 전달체계, 그리고 끝으로 민주적 마을살이. (중략) (생태적 주거환경이란) 6.70년대 동네골목의 살가운 경관을 되살려 보자는 것이다. 걸핏하면 부숴서 새로 짓지 말고, 있는 그대로 손봐서 쓰자는 것이다. (대면적 관계지향적 복지전달체계란) 지역에서 함게 사는 이웃들간에 서로 돌보고 살피는 관계를 통해서 형평이 어려운 이웃들에게 생활자원을 전달하자는 취지이다. 또한 필요한 자원을 지역에서 스스로 모아내고 지역에서 필요한 일을 지역스스로 해결해보자는 것이다. (마을살이란) 자신의 생활의 필요를 스스로 해결하려고 하는 것이며 도한 자신과 동일한 필요를 가진 이웃과 함께 협동하며 해결하려는 시도이다.

유창복, ‘서울 마을만들기 사업의 현황과 과제,’ ngo센터추진시민사회간담회 발표문, 2012,6.26.

이 글에서 대북사업과 관련해서 눈에 띄는 말은 ‘대면적, 관계지향적 복지 전달체계’라는 말이다. 관련하여 마을만들기 종합지원을 요약한 말은 ‘마을단위의 협동적 생활관계망 형성을 지원’한다는 말이다. 그런데 사실 이점이야말로 북한에서 절실한 사업이다.

북한에서 지방 혹은 마을의 생존은 자립적이어야 한다. 교통수단의 미비, 식량의 부족, 중앙 정부 책임의 방기 등이 현실이기 때문이다. 이러한 경향은 1990년대 중반 고난의 행군을 겪으며 더 커졌다. 그 시기 북의 사회 모습을 두고 ‘지역분절체계와 시장화’라고 표현하기도 한다. 물론 이것은 지방의 얘기이고 평양은 비교적 고립화 현상에서 벗어나 있었다. 그러나 평양의 도시부문인 구역도 빈한한 곳이 많고, 특히 농업부문의 군은 자립적이어야 한다.

대북지원의 상당 부분은 평양시 관내의 군으로 간다. 구호적 성격의 사업이 아니고 공동사업이기에 농민, 농업기술자와 비교적 어울리는 편이다. 이 정도면 높은 수준의 교류로 볼 수 있다. 그런데 사실 북의 마을은 지금 서울시가 하고 있는 마을만들기 사업과 같은 접근 방식이 필요하다. 북의 마을 사업은, 남측의 지원이 북에게는 복지 체계의 발전으로 나아가는 것이어야 하기 때문이다.

이러한 문제의식을 접목한다면 대북인도지원단체들과 마을만들기 운동체는 상호교류할 필요가 있고 적절한 인원은 서로의 사업에 참여할 수 있다. 북한에서의 마을 만들기 사업은 농업 발전(농기계, 종자 등)과 농촌 개발(학교, 도로, 보건소 개보수 및 의약품, 교육기자재 공급 등 )에 맞추어져 있고 규모의 경제를 실현할 거점개발방식도 모색되어 왔다. 여기서 거점 개발이란 에너지, 농기계 생산 등 규모가 실현됨으로써 향상시킬 개발 방식이다. 대개 인프라 지원 방식임을 알 수 있다. 이제 여기에 북 스스로의 복지 체계 문제의식을 발동시키고 섞어야 하는 것이다. 어쩌면 마을만들기는 북에게 더 쉬운 접근일 수 있다.

4. 시민단체와 시민참여

남북교류는 서로 다른 국가 체제의 교류와 협력을 포괄하기에 매우 다양한 직업군이 참가하며 이를 통해 상호침투하는 과정을 겪게 된다. 남북교류가 통일을 지향한다는 의미에서 이런 교류체들이 통일운동을 하고 있다 말해도 무방하다. 이렇게 넓게 통일운동은 개념지어보면 통일운동은 그 자체로 전문성이라기보다는 공통성의 영역이 되는 셈이다. 이런 의미에서 시민운동도 통일운동 속에 있게 된다. 만약 환경운동단체들이 서울과 대동강의 자연친화적 공간 설계를 위해 서로 교류하면서 함께 연구하고 필요한 물자를 주고받는다면 그것이 곧 통일운동이 된다. 북의 핵발전 요구가 가지는 근대적 한계를 지적하면서 신재생 에너지 협력을 하는 것도 통일운동의 일환이다. 그러한 교류에서는 통일이라는 가치가 아니라 환경, 지속가능한 성장이라는 가치가 작동한다. 환경이라는 가치가 통일이라는 큰 집을 짓는 재료가 되는 것이다.

이렇듯 다양한 영역의 시민단체 참여가 시민참여의 주된 범주에 포함된다. 이를 두고 혹자는 하이브리드 통일운동이라 칭한 바 있다.