	제2세션 토론문

서울시 남북 교류협력사업 추진 방향

이운식 (민족화해협력범국민협의회 사무처장)

남북 교류협력사업 추진 환경

o 지방자치단체의 남북교류협력은 헌법으로부터 부여된 조국의 평화적 통일노력의 일환일 뿐만 아니라, 향후 행정, 경제, 사회, 문화 등 각 분야의 실질적인 남북통합과정에서 매우 중요한 역할을 담당할 것임.

o 우리 지자체는 중앙정부나 민간단체에 비해 독자적이고 안정적인 대북사업 추진기반을 확보하는 데 많은 어려움을 안고 있음

- 정치, 군사, 안보, 대규모 경협 등 중앙정부 차원의 정책에 관여할 수 없는 것은 물론 관련 법령이나 관련 부처의 지도감독으로 자유로울 수 없음.

- 또한, 중앙정부나 민간단체에 비교할 때 북한에 대한 정보, 대북협상의 경험도 부족함.

- 북한에서도 우리 지자체를 ‘돈 많은 민간단체’ 정도로 인식하고 있는 실정임.

- 또한, 주민직선으로 선출되는 자치단체장은 주민들의 동의와 이해관계자들의 입장을 고려해야 하며, 지자체의 대북사업 참여가 선거를 의식한 이벤트로 오해받을 소지도 않고 있음.

o 이런 특수한 환경속에서 대북사업 경험과 대북채널이 없었던 지자체는 대북사업 경험이 많은 특정 민간단체와 긴밀한 협력관계를 유지하면서 사업경험을 축적해 왔음.

- 지자체가 협력하고 있는 민간단체의 유형은 크게 두 가지로 나눌 수 있는 데, 첫째는, 남북강원도 교류협력협회, 전남도민남북교류협의회 등 지자체가 반관반민형 민간단체을 설립해 대북사업의 전담하게 하는 경우와

- 둘째, 우리민족서로돕기운동, 우리겨레하나되기운동본부, 경남통일농업협회 등 대북 지원 사업 경험이 풍부한 특정 단체와 공동으로 사업을 추진하는 경우임.

- 서울시는 위 두 가지 경우에 해당되지 않으며, 사안에 따라 다른 방식으로 대응해 왔음.

o 여기서 지자체가 직접적인 대북사업 주체로 나서는 데 있어서의 제도적 제약에 대해 짚어볼 필요가 있음.

- 초기에 민간단체와 협력해 사업을 추진했던 지자체는 이후 자체의 대북사업 경험을 축적하고  산하기관의 전문역량, 자체의 기금 등을 활용해 독자적으로도 사업할 수 있는 역량을 구축함.

- 그러나, 2003년 통일부에서 ‘자치단체 남북교류협력사업 추진 지원지침’을 제정했던 시기부터 통일부에서는 지자체를 교류협력사업의 법률적 행위주체에서 제외함.

최대석 외 ‘경기도 남북교류협력 10년 백서’ (2012년) p.47

- 그럼에도 대부분의 지자체는 큰 불편 없이 민간단체와 긴밀한 거버넌스 체계를 운용하면서 교류·협력사업을 발전시켜 나갈 수 있었음.

- 그러나, 2010년 5.24조치 이후부터는 민간단체가 대신 신청한 방북이나 북한주민접촉을 통일부가 승인한 경우에도 이와 동행하는 지자체 구성원들의 방북은 불허해 왔으며, 정부가 승인한 민간단체의 대북 지원 사업에 지자체의 기금을 지원하는 것도 제한하고 있는 상황임.

- 관련해 민주통합당에서 ‘지자체의 대북 교류협력 사업 추진 권한’를 부여하는 방향으로 ‘교류협력법’ 개정을 검토한 바 있으나, 법체계상의 문제 등으로 인해 보류한 것으로 알고 있음.

- 그러나 현행 ‘교류협력법’에도 주민접촉, 방북, 반출, 협력사업 추진의 행위주체에 대해 ‘주민(법인・단체를 포함한다)’ 이라고 규정되어 있어, 엄밀한 의미에서 지자체도 법률적 행위주체가 될 수 있음.

- 문제는 법적 근거가 부족한 통일부 지침과 5.24조치 등의 행정조치를 통해 지자체의 교류협력사업을 과도하게 제한하고 있다는 것임.

o 서울시는 2004년 조례를 제정하고, 경기도(277억원) 다음으로 많은 200억원의 남북협력기금을 조성하였으나, 현재까지 약 19억원을 집행했음(집행율 9.5%).

- 인천시(68%), 강원도(59%), 경기도(45%, 134억원 집행)는 물론, 전체평균 42%와 비교할 때도 매우 저조한 실적임.

- 이는 남북관계 상황이나 전임 시장들의 사업추진 의지, 대한민국 수도 서울시가 가지고 있는 특수한 상황 등 여러 요인들이 복합적으로 작용한 것으로 보임.

- 또한, 다른 지자체들이 자체의 역점 사업을 선정하고 민간단체와 협력해 적극적으로 남북협력사업을 추진한 반면, 서울시의 경우에는 민간단체들이 추진하는 남북 협력사업중에서 일부를 선정해 기금을 간접지원하는 방식으로 집행한 결과로 보임.

o 서울시 조례에서는 남북협력기금의 용도를 ‘①시와 시민의 남북 교류협력사업에 소요되는 자금의 지원, ②기금의 조성·운용 및 관리를 위한 경비의 지출 ③기타 북한의 지방자치단체와의 교류협력을 증진하기 위한 사업의 지원’ 으로 규정하고 있음.

- 이는 대북사업의 특성을 고려할 때 기금의 용도를 지나치게 제한함으로서 사업추진에 장애요인으로 작용할 수도 있음.

- 즉, 서울시가 북한의 지방행정기관(평양시인민위원회)과 본격적인 교류협력사업을 추진해 나가기 위해서는 서울시민들의 동의와 참여를 확대하기 위한 사업, 남북 교류협력에 대한 조사연구, 남북관계NGO들과의 협력사업, 대북 인도적 지원사업 등 연관된 다양한 사업들을 폭넓게 전개할 필요가 있음.

- 또한, 북한은 고도로 집중화된 중앙집권사회로 엄밀한 의미의 지방자치단체가 존재하지 않으며, 특히 평양은 북한의 표현에 따르면 ‘조선의 심장’, ‘혁명의 수도’로 지방정부의 자율성이 매우 낮다는 점을 고려할 필요가 있음.

남북 교류협력사업 추진 방향

o 전담부서(별도 재단)를 설치(설립)하고 전담인력을 배치해 교류협력사업을 보다 적극적으로 준비할 필요가 있음.

- 경기도와 강원도, 인천시 등 남북 교류협렵사업을 활발하게 추진한 지자체들은 전담부서를 두고 있으며, 강원도는 지자체가 주도해 ‘남북강원도 교류협력협회’라는 사단법인체를 만들어 사업을 추진해 왔음.

- 협력사업이 많지 않아서 전담부서를 설치할 필요가 없었을 수도 있으나, 반대로 전담부서와 인력이 없었기 때문에 교류협력사업을 적극적으로 기획하고 추진하지 못한 것일 수도 있음.

- 2004년에 제정된 서울시 남북협력에 관한 조례에는 서울시의 남북교류협력 촉진에 대한 의무, 기금의 조성 및 운용, 서울특별시교류협력위원회의 설치 근거 및 기능, 서울시남북교류협력재단의 설치 및 운용에 대한 규정(11-25조) 등 총 26조에 이르는 상세한 내용으로 대북사업 추진을 위한 서울시 차원의 제도적 장치를 훌륭하게 구비하고 있음.

- 특히, 서울시가 교류협력사업의 효율성과 전문성을 제고하기 위해 산하에 별도의 재단을 설립해 프로그램을 개발하고 교류협력사업을 전담할 수 있도록 규정한 것은 비록 실행하고 있지는 못하지만 매우 의미있는 시도로 평가할 수 있음.

- 향후 서울시가 남북 교류협력사업을 보다 적극적으로 추진하고자 한다면 재단설립을 본격적으로 준비할 필요가 있다고 생각됨.

- 물론, 재단을 설립한다 하더라도 사업초기 일정기간 동안에는 대북사업의 경험이 풍부하고 신뢰할 수 있는 민간단체와 협력하여 대북 협의채널을 확보하고 사업경험을 축적할 필요가 있음.

o ‘남북 자치단체(서울시-평양시인민위원회)간 교류협력’이라는 장기적 목표에 매달리기 보다는 서울과 평양이라는 도시 사이의 교류협력을 일차적 목표로 삼고 사업을 추진할 필요가 있음.

- 강원도와 일부 기초 자치단체의 경우, 북측의 대남사업기구인 민화협(민족화해협의회)과 사업을 협의, 결정, 집행하는 과정에서 해당 인민위원회 관계자와 수시로 접촉해 왔으며, 나아가 의향서나 합의서를 체결하기도 하였음.

- 민간단체들의 경우에도 해당 지역 인민위원회와 직접 합의서를 체결하고 인도적 지원사업을 전개한 사례도 있는 데, 이런 경우는 대개 중앙정부의 권력이 잘 미치지 못하는 함경북도. 양강도 등의 시,군인민위원회 였으며, 내용도 인민생활과 직결된 사업들이었음.

- 향후 서울시가 평양시민들의 생활 현장과 밀착된 교류·협력사업을 진행하게 될 경우, 서울시도 평양시 인민위원회 등과 협력관계를 만들어 가는 것이 어렵지 않을 것임.

- 다만, 서울시의 대북사업 경험 및 북측 상대방과의 신뢰관계가 부족한 현실, 평양시의 특수한 행정적 지위를 고려할 때, 향후 일정기간은 북한의 사업상대가 내각 또는 내각 산하기관, 대남사업기구냐에 구애받지 말고 실질적인 사업의 성사에 주력할 필요가 있음.

o 서울시에서는 어떤 내용으로 남북 교류·협력사업을 추진할 것인가?

- 서울시에서 생각하는 교류협력사업 추진계획을 종합적이고 체계적으로 준비하되, 북측과의 협의과정에서 유연하게 대응할 수 있는 다양한 사업 아이템을 준비할 필요가 있음.

- 경기도와 강원도, 인천시는 남북접경지역 지자체라는 특성으로 인해 남북협력이 지역경제의 발전과 주민생활에 미치는 영향이 크다는 점에서 남북협력에 적극적일 수 밖에 없으며, 지자체의 특성에 맞는 사업을 발굴하는 것이 상대적으로 용이함. 전남도, 경남도, 제주도 등 다른 지자체의 경우에도 특화된 사업을 찾아내기가 상대적으로 용이.

- 반면, 서울과 평양은 남북의 수도이자 정치,경제,사회,문화의 중심지라는 점에서 언뜻 특색 있는 사업을 찾아내기가 쉽지 않아 보임. 그러나 어렵게 생각할 필요 없이 체육, 역사, 관광, 문화예술, 도시환경, 교육, 보건위생, 경제협력, 인도적 지원 등 다양한 분야에서 어떠한 사업을 전개해도 무방할 것임.

- 서울시만의 특화된 협력사업은 다른 지자체가 할 수 없는 특색 있는 것을 해야 하는 것이 아니라, 서울시민의 동의와 참여를 바탕으로, 서울시와 평양시에 상호 도움이 될 수 있는 사업을 선정해, 안정적이고 지속적으로 추진해 나간다면 그것이 서울시의 특화된 교류·협력사업이 될 수 있을 것임.

o 서울시 주요 시정운영목표와 북한이 생각하는 평양시의 역점과제를 비교 검토할 필요가 있음.

- 작년 10월 박원순시장이 취임한 이후 시정운영계획으로 제시한 15대 중점과제와 경제, 복지, 문화 등 5개 분야별 과제를 남북 협력사업으로 연결시키는 문제를 고민할 필요가 있음.

- 참고로 북한은 지난 4월 27일 김정은 제1비서가 발표한 노작 ‘---국토관리사업에서 혁명적 전환을 가져올 데 대하여’ 에서 국토관리와 자원보호를 위한 각 분야의 과제들을 제시했는데, 가장 우선적으로 언급한 것이 평양시 관리사업에 대한 것이었음.

“평양시를 성스러운 혁명의 수도로, 풍치수려한 세계적인 도시로, 선군문화의 중심으로, 본보기로 되게 잘 꾸려야한다.”고 지적함. 그리고 이를 위한 세부적인 과제로 주요 혁명사적지의 관리문제, 도로정비, 살림집과 공공건물, 문화후생시설들의 건설 관리, 공원과 유원지의 개선, 좋은 수종과 꽃들을 많이 심어 수도 평양을 수림화, 원림화하는 사업 등임.

- 평양시가 우선적으로 추진하고자 하는 정책과제에 관심을 갖고 접근하는 방법도 검토할 필요가 있음.

o 경제적 실리와 사업대가, 대북 (개발)지원 사업

- 북한체제의 특성상 북한이 대규모 인적교류가 수반되고 남한 문화가 유입될 수 있는 사회문화교류에는 소극적이고, 경제적 실리가 보장되는 인도적 지원사업에는 적극적인 태도를 보이는 것은 쉽게 이해할 수 있음.

- 남북간에 성사된 사회문화교류를 크게 4가지 유형으로 나눠볼 수 있음

첫째, 정치적 성격이 강한 남북공동행사(6.15 및 8.15기념행사, 각 부문 공동행사)의 부대행사로 진행된 문화예술공연 및 부문간 현장교류 등.

둘째, 사업대가 지급이 수반되었던 연예인, 공연단의 방북공연 등

셋째, 남북관계 발전의 계기, 공감대 확산, 상징의 성격을 가지며, 남북 당국간 합의를 전제로 추진된 아시안게임, U대회 등 국제체육행사에의 북한 대표단 참가 등

넷째, 겨레말큰사전 공동편찬사업, 개성 고려궁터 발굴사업 등 민족동질성 회복을 위해 다년간에 걸쳐 연속사업으로 추진하고 있는 사업.

- 공동행사에 대한 정치적 판단이나 사업대가 지급의 불가피성 등을 고려하더라도 사회문화교류를 성사시키기 위해서는 고려해야 할 기회비용이 많은 것이 사실이며, 현 단계에서는 지자체 차원에서 할 수 있는 사업도 많지 않아 보임.

- 서울시가 가장 큰 관심을 갖고 있는 ‘경평축구’도 남북관계의 변화, 서울시의 대북사업 경험의 축적, 서울시의 북측 사업상대자와의 신뢰관계 확대 등이 어느 정도 이뤄진 상황에서 자연스럽게 성사될 수 있을 것으로 보임.

- 우선적으로는 적절한 수준의 인적교류가 지속적으로 수반되는 대북 개발지원사업을 선정해 전략적으로 추진해 나가는 것이 필요해 보임. 개발지원 사업은 긴급 구호사업이나 일회적인 문화체육행사와 달리 상당히 긴 기간동안 북측과 지속적으로 협의하고 물자도 지원하며, 공동으로 사업을 집행하고, 사후 조치도 해야 하는 등 북측과 지속적인 협상창구를 운영하면서 상호 신뢰를 높여 나갈 수 있을 것음.